ÜPP reform: mis saab tingimuslikkusest? 12.06.2020

Hiljutine varasem postitus tõdes, et on elementaarne, et avaliku rahaga ei tohi toetada otsest keskkonna hävitamist. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raamistikku jõudis see mõte küll suhteliselt hilja, arvestades, et tegu on ühe vanima ühise poliitikaga, kuid on tänaseks siiski kindlalt juurdunud. Selleks seati juba aastaid tagasi sisse nõuetele vastavuse põhimõte. Nõuded jagunevad headeks põllumajandus- ja keskkonnatingimusteks (HPK, kasutusel ka inglise keelne lühend GAEC) ning EL seadusandlusega otseselt seotud kohustuslikeks majandamisnõueteks (KM, ingl. k. lühend SMR). Nõuete rikkumise korral vähendatakse toetusi, erandjuhtumil võidakse väljamaksetest ka täielikult keelduda.

ÜPP 2013. aasta reformiga seati sisse praegu kehtivad reeglid, sealhulgas lisati otsetoetuste paketti “Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetus” ehk nn. rohestamine - püsirohumaade säilitamine, põllukultuuride mitmekesistamine ja ökoloogilise kasutuseesmärgiga alad. Paraku ei ole rohestamine loodetud keskkonnakasu toonud, sest juba algusest peale Euroopa Komisjoni poolt puudulikult sõnastatud nõuded muutusid edasise menetluse käigus praktiliselt mõttetuks.

Käimasoleva reformiga muudetakse nõuetele vastavus eeldatavalt tingimuslikkuseks ja integreeritakse sinna ka osa senisest rohestamisest. Tingimuslikkuse (ingl. k. conditionality) täpsemad reeglid saavad tõenäoliselt olema senisest enam liikmesriigi kujundada. Tuleb sõnastada nõuded, mis on otsetoetuste (ÜPP 1. sammas) ja pindalaga seotud maaelu arengu (ÜPP 2. sammas) taotlejatele kohustuslikud. Nende nõuete vastu eksimine toob endaga kaasa toetuste vähendamise ja vaid erandina nende täieliku kinnipidamise. Seega on nimetus „tingimuslikkus” mõnevõrra tinglik.

Nagu ka tänane nõuetele vastavus koosneb tingimuslikkus headest põllumajandus- ja keskkonnatingimustest ning EL seadusandlusega otseselt seotud kohustuslikest majandamisnõuetest. Kõik pakutavad HPK ja KM punktid tuleb meil mõistlikult sisustada. Alljärgnevalt käsitleme kavandatava tingimuslikkuse võimalikku keskkonnakasu, tehes asjakohastel juhtudel tagasivaateid toetusõiguslikkuse küsimustele ja mainides ettevaatavalt probleeme, mille lahendamiseks tuleb rakendada eraldi meetmeid.

Põllumajanduse kliimamõju vähendamine ja muutuva kliimaga kohanemine

Kliimaeesmärkidega on seotud eelnõu HPK 1, HPK 2 ja HPK3. HPK 1 on põllumajandusmaa ja püsirohumaa suhtarvu säilitamine. Tegemist on ka täna kehtiva rohestamisest tuleneva kohustusega (mille sarnane oli ka eelmisel perioodil osa nõuetele vastavusest). Senisel kujul on tegemist küll põllumajandustootjale ebamugava, kuid üsna piiratud keskkonnakasuga meetmega. Probleemid algavad juba püsirohumaa määratlusest ja sellest, et ootused, millist keskkonnakasu meede peab tooma, ei ole selgelt sõnastatud. Eelnõu kohaselt on selle HPK mõte eelkõige mulla süsinikuvaru säilitamine. Seda eesmärki täidavad vaid need rohumaad, mida pole pikemat aega küntud: kui rohumaa on küll külvikorrast/viljavahetusest väljas, kuid seda uuendatakse künni teel, ei täida ta süsiniku säilitamise eesmärki. Seega tuleb meil püsirohumaad määratleda viisil, mis kündmise välistab – vaid nii omab see tingimus mingit mõtet süsiniku säilitamisel. Igal juhul on tegemist võrdlemisi piiratud kasuga tingimusega, kuid teatud määral on sellel turvavõrgu tähendus võimaliku rohumaade massilise vilja- või rapsipõldudeks muutumise vastu. Seejuures tuleb selgelt teadvustada, et rohumaade elurikkust see tingimus praktiliselt ei kaitse. Teatud määral kaitseb püsirohumaade elurikkust HPK 10, kuid seegi pole piisav, mistõttu selleks tuleb kindlasti rakendada täiendavaid meetmeid ka ökokavadena või keskkonnameetmetena (vt. allpool ja edasistes postitustes).

HPK 2 käsitleb märg- ja turbaalade kaitset. Esimese asjana tuleb selle täitmisega seoses tagada, et kõik põllumajanduslikus kasutuses ja/või põllumajandusmaastikusse kuuluvad märgalad oleksid toetusõiguslikud (st. need alad peavad olema kaetud mõistega „toetusõiguslik hektar” - vt. eelmine postitus https://elfond.ee/maaelu/pollumajanduspoliitika-tuleb-roheleppega-kooskolla-viia-millist-pollumajandust-uldse-toetada): ei ole mõtet rääkida märg- ja turbaalade kaitsest, kui kõik sellised alad PRIA poolt toetusõiguslikust pinnast välja joonistatakse niipea kui need veidigi märjemana hoitakse. Teiseks tuleb tagada vähemalt see, et antud HPK kaitseks märg- ja turbaalasid igasuguse täiendava kuivenduse eest. Kolmandaks tuleb tõsiselt kaaluda, kas see HPK peaks hõlmama ka märgalade taastamist ja turbaaladel veetaseme tõstmist. Kui see leitakse olevat põllumajandustootjaile liiga koormav, tuleb kindlasti tagada, et meetmed märgalade taastamiseks ja rajamiseks ning veetaseme tõstmiseks oleksid olemas kas ökokavade või keskkonnameetmete all, sh märgalaviljeluseks.

Loe lisaks:

Uuring ja poliitikasoovitused: mis on märgalaviljelus ning kas ja kuidas on see võimalik Eestis?  (mai 2020)

Märgalaviljeluse võimalikkusest Euroopa Liidus (veebruar 2019)

HPK 3 sätestab keelu põletada põllul põhku, heina jm koristusjäätmeid v.a. taimetervise eesmärgil. Sama keeld kehtib ka praegu nõuetele vastavuse raames ja seega olulisi muutusi siin oodata pole.


Veekeskkonna kaitse

Veekeskkonna kaitseks on mõeldud eelnõu KM 1 ja KM 2 ning HPK 4 ja HPK 5. Neist esimesed kaks rakendavad vastavalt veepoliitika raamdirektiivi ja nitraadidirektiivi sätteid, mis käsitlevad kõnealuste direktiivide alusel kehtestatavaid meetmekavasid. Nitraadidirektiiv on ka täna nõuetele vastavuse osa, veepoliitika raamdirektiivi lisamine on uudne, kuid et mõlemad direktiivid on Eesti õigusesse üle võetud veeseadusega, mille paljud sätted ja rakendusaktid puudutavad põllumajandust, sõltub muutuse tegelik ulatus meie tänastest otsustest. Täna on Eestis nõuetele vastavuse osaks veeseaduse § 118 “Veekogu kalda või ranna veekaitsevöönd”, § 119 “Tegevuse piiramine veekaitsevööndis”, § 158 “Väetise kasutamise ja hoidmise nõuded ning taimekaitsevahendi kasutamise nõuded” (kummalisel kombel on välja jäänud selle paragrahvi lõige (1), mis keelab väetamise lennukitelt:), § 159 “Sõnniku kasutamise nõuded” lõiked 1-4, § 160 “Väetamine kaldega alal”, § 161 “Väetisega antava lämmastiku ja fosfori piirnormid” (ainult lämmastikku käsitlevad lõiked 1, 7 ja 11), § 164 “Sõnniku hoidmise nõuded”, § 165 “Sõnniku hoidmine aunas”, § 166 “Sõnniku kompostimine”, § 168 “Põllumajandusliku tegevuse piirangud nitraaditundlikul alal” lõige 3, Vabariigi Valitsuse määrus „Nitraaditundliku ala määramine ja põllumajandusliku tegevuse piirangud nitraaditundlikul alal” ja keskkonnaministri määrus „Väetise kasutamise ja hoidmise nõuded põhja- ja pinnavee kaitseks ning põllumajandustootmisest pärineva saastatuse vältimiseks ja piiramiseks”.

Uuel perioodil tuleb KM 1 ja KM 2 siseriiklikul sisustamisel eelloetletule kindlasti lisada rida asjakohaseid sätteid, mis on seotud veepoliitika raamdirektiiviga, sealhulgas § 151 “Tegevuse piiramine veehaarde sanitaarkaitsealal”, § 158 “Väetise kasutamise ja hoidmise nõuded ning taimekaitsevahendi kasutamise nõuded” täies ulatuses, § 161 “Väetisega antava lämmastiku ja fosfori piirnormid” lisaks lämmastikule ka fosfori kohta käivad sätted, § 162 “Vedelsõnniku laotamise plaan ja väetamisplaan”, § 163 “Loomapidamise piirangud”, § 167 “Väetise ja silo ladustamise ning vedamise nõuded” ja § 187 “Veeloa kohustus”.

HPK 4 sätestab puhverribade rajamise veekogude äärde (sellele vastab tänases nõuetele vastavuses HPK 1). Tegelikult kipub see Eestis kordama veeseaduse § 119 “Tegevuse piiramine veekaitsevööndis” ja teiste veekaitsevööndi kohta käivate paragrahvide mõtet. Et see HPK ka midagi juurde annaks, võiks see sätestada vähemalt ühe meetrise puhvri nõuet ka neile kraavidele, millel puudub veeseaduse § 118 “Veekogu kalda või ranna veekaitsevöönd” järgi veekaitsevöönd. Kõige olulisem on aga, et esiteks veekaitsevöönd/puhvervöönd, mis asub põllumaa ja veekogu vahel, oleks igal juhul osa toetusõiguslikust pinnast ning teiseks, et ökoskeemid või keskkonnameetmed võimaldaksid toetada ka laiemaid puhvreid veekogude ääres.

HPK 5 sätestab eelnõu kohaselt säästlikku toitainekasutust soodustava abivahendi kasutamise. Iseenesest ei ole tegu kuigi ambitsioonika nõudega, sest see isegi ei nõua taimetoitainete bilansi ja/või kasutustõhususe parandamist juhul, kui abivahend peaks näitama tootja senises tegevuses probleeme. Paraku sattus isegi see suhteliselt tagasihoidlik nõue liikmesriikide rünnaku alla ja Nõukogu menetluses on teadaolevalt toitainekasutust käsitlev abivahend viidud nõustamist käsitleva artikli alla. Keskkonna poolt vaadates on muidugi absurdne, et taimetoitainete ebatõhusat kasutust võib jätkuvalt toetada otsetoetustega. Olgu aga abivahendi kasutamine kohustuslik või vabatahtlik, tuleb taimetoitainete kasutuse tõhustamist igal juhul soodustada ökokavade või keskkonnatoetuste abil.


Mullakaitse

Mulla kaitseks näeb eelnõu ette HPK 6, HPK 7 ja HPK 8. HPK 6 käsitleb mulla degradeerumist vähendavaid maaharimisviise. Tegemist on üsna üldise sõnastusega ja praegu paistab Maaeluministeeriumil olevat soov sisustada see sarnaselt tänase nõuetele vastavuse HPK 5 tingimustele. HPK 7 eesmärgiks on katmata mulla vältimine tundlikul perioodil. Ka tänases nõuetele vastavuses on olemas sarnane tingimus, mis on sisustatud 30% talvise taimkatte nõudega Kagu-Eesti kõrgustike omavalitsustes. Ilmselt oleks mõttekas vähemalt seesama 30% kehtestada kogu Eestis ning ühtlasi tuleks tõsiselt kaaluda selle tõstmist 50% peale. HPK 8 on eelnõu kohaselt külvikorra nõue, kuid Nõukogu menetluses on seda leevendatud ja lisatud tänasest rohestamisest tuttav põllukultuuride mitmekesistamine. Külvikord või vähemalt mingisugunegi viljavaheldus on vajalik mullakaitse seisukohalt ja lisaks on see integreeritud taimekaitse loomulik osa. Seega ei tohiks lasta kogu lähenemist siin liiga lahjaks . Ilmselt on siingi vajalik tingimuslikkusest tõsisema viljavahelduse või külvikorra toetamine sihipäraste toetustega.

 

Elurikkuse kaitse

Nedrema LKA. Foto: Hedvig Liblikas

Põllumajandusega seotud bioloogilise mitmekesisuse kaitseks näeb eelnõu ette KM 3 ja KM 4 ning HPK 9 ja HPK 10. KM 3 ja KM 4 on vastavalt linnudirektiivi ja loodusdirektiivi täitmiseks ning tänases nõuetele vastavuse süsteemis vastavad neile KM 2 ja KM 3. Mõlemat direktiivi rakendab Eesti looduskaitseseadusega. Käesoleval perioodil on Eesti kohaldanud nende nõuete täitmiseks vaid neid looduskaitseseaduse paragrahve, mis puudutavad kaitsealasid, hoiualasid ja püsielupaiku (§ 14, § 30, § 31§ 33). Samas on eelnõu kohaselt KM 3 osaks ka need linnudirektiivi sätted, mille eesmärk on tagada linnustiku üldine kaitse, sh. väljaspool kaitsealasid. Seetõttu tuleb uuel perioodil lisaks tänastele nõuetele kindlasti KM 3 all sätestada ka looduskaitseseaduse § 55 lõike (61) kohane keeld teadlikult häirida pesitsevaid linde või kahjustada nende pesi.

HPK 9 käsitleb mittetootlike alade ja maastikuelementide säilitamist, keeldu raiuda/pügada puid ja hekke lindude pesitsusajal ning lisavõimalusena meetmeid invasiivsete võõrliikide tõrjeks. Mittetootlike alade ja maastikuelementide säilitamine peaksid põhimõtteliselt täitma sama eesmärki. Nende eraldi käsitlemine paistab olevat „ajaloolise” taustaga, nimelt on praegusel perioodil „ökoalad” osa rohestamisest ja maastikuelemendid nõuetele vastavusest. Sisuliselt oleks õige liita need kaks nõuet kokku, sest keskkonna seisukohalt pole tähtis mitte tootmisest kõrvale jätmine, vaid loobumine pestitsiididest, sünteetilistest mineraalväetistest ja ohtlikest häiringutest vähemalt osal põllumajandusmaast. Asjakohane oleks eelkõige olemasolevate maastikuelementide kaitse ning kõigil neil põllumaadel ja intensiivselt kasutatavatel rohumaadel, kus maastikuelementide osakaal on alla 10% pinnast, nõuda liigendamist liigirikaste püsirohumaade või puude ja põõsastega. Nendel „mittetootlikel” aladel peab olema keelatud pestitsiidide kasutamine, väetamine ja maaharimine, kuid pole mingit põhjust keelata seal loomade karjatamist. Täna „ökoaladena” arvesse minevad kesad, püüdekultuurid ja liblikõielised peaksid aga pigem olema HPK 8 osa. Keeld puid ja hekke pesitsusajal lõigata on kahtlemata asjakohane, olles tihedalt seotud ka KM 3 mõttega. Kindlasti tuleb kasutada ka võimalust rakendada tingimuslikkuse osana ka invasiivsete võõrliikide tõrje analoogiliselt tänasele, kuid mõnevõrra ambitsioonikamalt: asjakohane oleks seada tootjale kohustuse lisaks Keskkonnaameti teavitamisele karuputke võõrliikidest rakendada viimasega koostöös ka meetmeid nende tõrjeks. 

HPK 10 eelnõu algses sõnastuses kujutab endast Natura 2000 aladel asuvate püsirohumaade künni ja muutmise keeldu. Nagu ka HPK 1, sõltub selle nõude mõttekus sellest, kuidas määratleda püsirohumaad. Praegu hõlmab püsirohumaa mõiste ka intensiivkasutuses kultuurrohumaid, jättes samas välja mitmed poollooduslikud kooslused. Kõnealune nõue muutuks mõttekaks püsirohumaa definitsiooni põhjaliku uuendamise korral. Alternatiivina on mõeldav kasutada keskkonnatundlike püsirohumaade mõistet, mis ühelt poolt peaks kindlasti hõlmama kõiki poollooduslikke kooslusi ja teisalt mitte sisaldama endas liigivaeseid intensiivselt majandatavaid kultuurrohumaid sõltumata sellest, kui kaua viimased on külvikorrast või viljavahetusest väljas olnud. Sellisel juhul peaks Natura 2000 aladel olema keelatud just keskkonnatundlike püsirohumaade künd ja muul viisil kahjustamine. Tuleks kaaluda, kas analoogiline piirang oleks mõeldav ka väljaspool Natura 2000 alasid või tuleks sel juhul kasutada nende kaitseks eraldi meetmeid. Meetmed on vajalikud ilmselt ka Natura 2000 aladel, sest keeld tundlike rohumaid künda üksi neid ei kaitse. Esiteks tuleb neid kaitsta ka muul viisil intensiivistamise (näiteks väetamise) vastu, teiseks tuleb tagada ka nende jätkuv karjatamine või niitmine. Aga nagu paljude varem mainitud küsimuste juures, käsitleme neid meetmeid edaspidi eraldi. 

Järgmises postituses hakkamegi vaatama tingimuslikkusest ambitsioonikamate eesmärkide täitmiseks vajalikke ökokavasid ja keskkonnameetmeid. Nagu eespool mõnigi kord märkisime, on valiku koht, millised nõuded sõnastada tingimuslikkuse osana, mille jaoks on aga mõistlik kavandada eraldi meetmeid. Ent see valik on seotud teisega, nimelt sellega, kuidas jagada raha erinevate strateegiakavaga ette nähtavatele toetustele. Mida rohkem jäetakse raha 1. samba baastoetusele, seda tugevam peab olema tingimuslikkus, sest selle toetuse puhul ju muid keskkonda hoidvaid sätteid pole. Kui aga tingimuslikkust tahetakse hoida pigem lõdvemana, tuleb suurem raha suunata 1. samba ökokavadele ja/või 2. samba keskkonnameetmetele. Talust taldrikule ja elurikkuse strateegia eesmärke ega ka mitmeid juba ammu Euroopa Liidus kokku lepitud sihte ei ole võimalik saavutada, kui raha suunatakse eelkõige baastoetusse ning samas seatakse tingimuslikkuse latt liiga madalale.



Postituse autor: ELFi põllumajandusekspert Aleksei Lotman.
Loe veel samal teemal: